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transporte e sustentabilidade / caso para inclusao social
terça-feira 25 de Maio de 2004 , Porto Junior WALTER


RESUMO

Este artigo é o resultado de uma pesquisa, cujo objetivo é a analise da aplicação das diretrizes de sustentabilidade definidas pelo Plano de Desenvolvimento Urbano da cidade de Belém. Essas diretrizes foram empregadas em um projeto piloto com o intuito de evitar que a expansão da malha viária, em áreas de assentamentos populares, reproduza o processo de expulsão dessa população para outros terrenos menos valorizados. Inicialmente, são feitas considerações a respeito da demanda de transporte e, em seguida, elabora-se uma reflexão sobre os aspectos enfatizados no desenvolvimento e na mobilidade sustentável. A partir disso, salientam-se o processo de ocupação territorial de Belém e a tendência de mudança de paradigmas para incluir considerações sociais. Em seguida, analisa-se a implementação do Projeto Riacho Doce. Finalmente, as conclusões apontam para a relevância desta experiência no sentido de demonstrar que é possível expandir os benefícios associados à ampliação da rede viária para favorecer a inclusão social.

ABSTRACT

This article is the outcome of a research, whose purpose is the sustainability guidelines application analysis determined by the Urban Development Plan in the city of Belém. These guidelines were used in a pilot project in order to avoid that the expansion of the transport system, in popular settlements, could repeat the expulsion process of this population to other less valued areas. Initially, considerations about transport demands will be made, and then, observations about the aspects stressed in development and sustainable mobility will be formulated. Then, the process of Belém’s territorial occupation and paradigms change tendency will be pointed out in order to embody social considerations. After that, the implementation of the Riacho Doce Project will be analyzed. Ultimately, its conclusions will point to the relevance of this experience, proving that it is possible to expand benefits associated to transport system expansion and aiming at social inclusion.

1. DEMANDA DE TRANSPOTE

As cidades são constituídas por espaços funcionais e áreas de circulação que estão em contínua transformação e crescimento. A metamorfose urbana implica, entre outros aspectos, na renovação e ocupação de novos espaços e na conseqüente expansão de suas fronteiras (Gondim et al., 2002). Portanto, os investimentos em projetos de desenvolvimento da infra-estrutura e de serviços urbanos, tradicionalmente, envolvem uma ampliação da rede viária, sem a garantia de um correspondente aumento das áreas para circulação de pedestres, ciclistas e transporte público. Em conseqüência, a população de maior renda, proprietária de terrenos e automóveis é beneficiada pela valorização do solo e pela maior área disponível para a circulação do carro particular. Por outro lado, a valorização dos terrenos contribui para o aumento dos impostos e desperta maior interesse do mercado imobiliário, o que dificulta a manutenção de atividades e de residentes de menor poder aquisitivo, na área de influência dos investimentos. Estes acabam se transferindo para áreas menos nobres, geralmente, mais distantes do centro de serviços urbanos e do mercado de trabalho.

A conscientização dos prejuízos causados pela contínua expansão da infra-estrutura viária, sem o controle do aumento do volume de automóveis, da poluição ambiental e dos conflitos sociais, está favorecendo a difusão do conceito sustentabilidade como paradigma de referência para o planejamento da mobilidade. A compreensão desse conceito requer uma reflexão do papel do transporte como instrumento capaz de promover o bem estar social e econômico sem prejudicar a saúde humana e o meio ambiente. Nesse sentido, o transporte deve ser empregado para impulsionar o crescimento econômico com emancipação e coesão social e respeito ambiental. Portanto, o transporte precisa ser tratado no contexto amplo de uma política de Desenvolvimento Sustentável. No que diz respeito ao gerenciamento do trânsito e dos transportes, as intervenções que impliquem na redução dos conflitos e na transferência do usuário individual do automóvel para modos coletivos ou para os não-motorizados estão em consonância com os princípios de sustentabilidade.

Pela própria complexidade do tema, a sustentabildade é uma meta que deve ser perseguida constantemente. Por outro lado, não existe uma fórmula capaz de dar respostas definitivas às questões sociais urbanas. Portanto, este artigo se limita a uma reflexão e análise da experiência de um projeto piloto para inclusão social, que surgiu a partir de um programa de expansão da malha viária em áreas de assentamento popular, na cidade de Belém. Essa experiência salienta uma série de pontos relevantes que podem ser úteis em futuros projetos de re-qualificação urbana de cidades de países em desenvolvimento.

2. REFLEXÃO SOBRE SUSTENTABILIDADE

O conceito de Desenvolvimento Sustentável - empregado pela primeira vez no relatório da Comissão Brundtland, em 1987 - o descreve como aquele que satisfaz as necessidades das gerações atuais, sem por em perigo a capacidade das gerações futuras satisfazerem as suas. A concretização de suas intenções é dificultada por conta da imprecisão dessa definição genérica de abrangência global. Com muita freqüência, o termo sustentável (ou sustentabilidade) é aplicado em qualquer situação, analise ou política para indicar que, junto aos objetivos clássicos de desenvolvimento econômico, os redatores sentem uma vaga inquietude pelo meio ambiente ou, simplesmente, se esforçam para usar um linguajar que consideram correto (Mourelo, 2002). A confusão do conceito se explica por sua própria gênese, ao tentar conciliar duas preocupações que, até então, se apresentam como contraditórias, quais sejam: o crescimento econômico e o respeito aos limites de capacidade impostos pelos ecossistemas (Allende Landa apud Mourelo, 2002).

Entretanto, na própria definição do referido conceito verifica-se uma contradição, pois em sua formulação subentende-se que a geração atual já tem garantido seus direitos fundamentais, ou seja, acesso à moradia, saúde, educação e trabalho. Visto que, do contrário, sequer poder-se-ia garantir esses mesmos direitos às próximas gerações. Nesse caso, o correto seria questionar o padrão de desenvolvimento econômico atual, o qual se mantém, em grande parte, não só às custas da depredação de recursos naturais não renováveis e da produção de refugos poluidores ambientais, mas principalmente da concentração de capital em poucas mãos. Dessa maneira, o padrão de desenvolvimento tradicional se sustenta preferencialmente à base do retorno de capital imediato, desestimulando investimentos em longo prazo, o que mantém regiões isoladas do mercado e contribui para ampliar o contingente de indivíduos marginalizados do sistema produtivo. Portanto, o problema da concretização do ideário de sustentabilidade, não se deve ao caráter genérico de abrangência global de sua definição original, mas sim, ao fato dela conflitar com o próprio conceito, uma vez que desconsidera o problema atual da desagregação social, que produz comunidades de excluídos e países condenados a permanecer à margem do desenvolvimento.

Desse modo, a meta para se atingir o desenvolvimento sustentável, está necessariamente subordinada a promoção de uma melhor distribuição de riqueza global, compreendida como democratização do conhecimento (acesso à informação e à formação, além de parcerias em pesquisas para desenvolvimento ou adaptação de tecnologias limpas às condições sociais e econômicas locais). Nesse aspecto, o desenvolvimento sustentável só faz sentido se for concebido como uma mudança radical do modelo tradicional de desenvolvimento econômico, ou seja, o Desenvolvimento Sustentável deve promover a ascensão social com coesão e equidade e o crescimento econômico com respeito ao meio ambiente (Porto Jr., 2002).

No que se refere à aplicação do termo sustentável ao setor de transporte, o Conselho de Ministros da União Européia, em reunião de abril de 2001, revisa as experiências da comunidade e estabelece a seguinte resolução (Mourelo, 2002):

O transporte sustentável deve contribuir com o bem-estar econômico e social, sem prejudicar a saúde humana, nem o meio ambiente. Ao integrar os requisitos sociais, econômicos e do meio ambiente, um sistema de transporte sustentável pode ser definido como segue:
- 1. Permite a satisfação das necessidades básicas de acesso e o desenvolvimento das pessoas, das empresas e da sociedade de forma compatível com a saúde humana e o equilíbrio do ecossistema, e promove a igualdade interna à própria geração e entre gerações;
- 2. Apresenta custos aceitáveis, funciona eficientemente, oferece opção quanto ao modo de transporte e apóia uma economia dinâmica e o desenvolvimento regional;
- 3. Limita as emissões e os resíduos em função da capacidade ambiental de absorção, utiliza recursos renováveis a um ritmo inferior ou igual à sua renovação, utiliza recursos não renováveis a um ritmo inferior ou igual ao desenvolvimento de substitutos renováveis e reduz ao mínimo o uso do solo e a emissão de ruídos.

Essa resolução define com abrangência e clareza o conceito Transporte Sustentável. No item 1, ela salienta a necessidade de promover a igualdade interna à própria geração, o que implica em corrigir as diferenças sociais a partir da geração atual. Contudo, as diferenças dos estágios de desenvolvimento socioeconômico em que se encontram as nações, pressupõe prioridades distintas, no que diz respeito ao tratamento das externalidades do setor.

Nos países mais desenvolvidos, nos quais a rede dos sistemas de transportes está bem estruturada e atende confortavelmente às necessidades da população, que desfruta de um elevado padrão de vida, os impactos mais preocupantes provocados pelos transportes são aqueles que ameaçam a manutenção da qualidade de vida (ou seja: a emissão de poluentes, o alto consumo energético e a intensa ocupação de solo). Essas externalidades se tornam ainda mais graves nos países com pequena extensão territorial, sem auto-suficiência em matéria-prima e em recursos energéticos e pobres em biodiversidade, como é o caso daqueles que pertencem à Comunidade Européia. Nessa situação, o crescimento incondicional do transporte passa a ser uma ameaça para a população e, em decorrência, seu emprego como indutor de desenvolvimento torna-se conflitante.

No âmbito dessas condições, a União Européia prefere empregar o termo Transporte Sustentável, para salientar a preocupação em estabelecer limites ao seu crescimento e favorecer a determinação de valores máximos admissíveis para indicadores de tolerância ambiental.

Enquanto nos países em desenvolvimento, onde os sistemas de transportes ainda não conseguem satisfazer completamente as necessidades da demanda por deslocamento, o problema crítico é o constante aumento do número de habitantes que não têm garantido as suas necessidades básicas, inclusive de transporte. Desse modo, o impacto mais grave provocado pelo setor de transporte é justamente a segregação espacial da comunidade pobre, o que contribui para o agravamento de suas condições de exclusão do sistema socioeconômico formal. Portanto, a expressão Transporte para o Desenvolvimento Sustentável, se torna mais adequada aos países em processo de desenvolvimento, por acentuar o caráter instrumental do transporte, que deve ser empregado entre outros objetivos, como facilitador da emancipação social.

Com relação à necessidade de revisão metodológica para possibilitar considerações do conceito de sustentabilidade, Mourelo (2002) sugere a seguinte revisão metodológica: Os métodos tradicionais de previsão (forecasting) - que estimam as demandas futuras de viagens, a fim de permitir a identificação de medidas adequadas para satisfazer as previsões - devem ser substituídos por um método de retrovisão (backcasting), o qual a partir da definição de objetivos de sustentabilidade de longo prazo, possibilite a identificação das medidas necessárias para alcança os respectivos objetivos.

Desse modo, as questões ambientais seriam priorizadas através do emprego de mecanismo de controle do crescimento do setor de transporte para respeitar as metas de sustentabilidade pré-fixadas.

Entretanto, para as condições dos países em desenvolvimento, onde existem demandas reprimidas por transporte, seria mais conveniente buscar uma solução de compromisso intermediária, na qual o avanço em patamares de sustentabilidade não esteja associado necessariamente à redução da taxa de crescimento do setor.

Nesse caso, além das medidas de gerenciamento da mobilidade indispensáveis para alterar a divisão modal em favor de modos de deslocamento mais eficientes e amigáveis aos ambientes socioeconômico e natural, devem ser priorizados investimentos para a emancipação da população menos favorecida. Nesse sentido, deveria ser garantindo, entre outros serviços, o acesso aos sistemas de transporte, mesmo que isso signifique ampliar a oferta de infra-estrutura e de desenvolver sistemas especiais de transporte social.

3. OCUPAÇÃO URBANA E PLANEJAMENTO DA CIDADE DE BELÉM

A cidade de Belém está edificada em um tabuleiro ou terraço que se estende para o interior na direção Nordeste, denominado por Terras Altas. Essas terras se encontram ladeadas por sítios mais baixos conhecidos por Áreas de Baixada, constantemente alagadas ou sujeitas a alagamentos periódicos, devido aos efeitos das marés.

Na década de 1960, por conta das intensas transformações socioeconômicas impulsionadas pela política nacional de ocupação da Amazônia, a cidade de Belém sofreu um adensamento descontrolado. Famílias de baixa renda, em sua maioria oriundas da zona rural, não só do Estado do Pará mas principalmente da Região Nordeste, migraram para Belém em busca de melhores condições de vida. As áreas de baixada, inapropriadas para a instalação de infra-estrutura e serviços urbanos e, portanto, sem grande interesse para o mercado imobiliário, tornaram-se as opções mais favoráveis para a fixação de residências da maioria dos imigrantes (Mourão, 1987).

Apesar das condições inadequadas, Mourão (1987) salienta que as ocupações dos terrenos de baixada nem sempre ocorreu pacificamente. Surgiram vários conflitos entre os intitulados proprietários e os novos ocupantes (invasores), os quais revelaram contradições quanto ao uso e a propriedade destas terras. Se por um lado eram consideradas como abandonadas e, portanto, com direito ao usucapião por parte dos ocupantes, por outro, eram declaradas como mercadoria e objeto de rendimento pelos ditos proprietários originais e pelo mercado imobiliário.

Diante do problema, os órgãos governamentais sentiram-se forçados a desenvolver programas para recuperação das áreas de baixada e transferência dos residentes para conjuntos habitacionais em terrenos mais sólidos localizados na periferia da cidade. O resultado destas intervenções não ocorreu como previsto, pois as famílias remanejadas não conseguiram se manter no novo ambiente (Abelém, 1988).

Assim, surgiu o ciclo vicioso de ocupação, saneamento e remanejamento dos residentes das áreas de baixada, resumido nas quatro fases seguintes (Machado, 2003): Questão Socioeconômica: A população de baixa renda invade áreas de baixada, inapropriadas para habitação; Risco para a Saúde Pública: A precariedade das construções em palafitas, associada aos constantes alagamentos e à falta de saneamento, põe em risco a saúde da população;

Especulação Imobiliária: O Governo desenvolve projetos de drenagem e saneamento dos terrenos; o solo valoriza, desperta o interesse imobiliário e os residentes são remanejados para conjuntos habitacionais distantes dos centros de atividades urbanas;

Insatisfação dos Remanejados: No ambiente dos conjuntos habitacionais, os residentes não dispõem de facilidades de acesso às atividades e aos serviços e urbanos. Além disso, não conseguem saldar a dívida da casa própria contraída com a COHAB. Esta situação os obriga a abandonar a área e retornar às invasões.

Com o propósito quebrar o ciclo vicioso das invasões, o Governo Municipal de Belém tem desenvolvido ações para por em prática o Plano de Desenvolvimento Urbano (PDU,1993), que estabelece como referência os paradigmas do desenvolvimento sustentável e determina, em outras, as seguintes diretrizes:
- Evitar o remanejamento dos residentes em áreas de baixada;
- Criar infra-estrutura de transporte e serviços urbanos no local;
- Promover o acesso às necessidades básicas com a emancipação social para o auto-sustento;

O primeiro projeto de macro-drenagem foi criado para recuperar a Bacia do Una, em 1994, a partir da iniciativa do Governo do Estado do Pará que recorreu ao financiamento do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento). Por questões relativas ao descumprimento da cláusula de contrato que exigia a participação popular dos residentes nos terrenos de baixada, o BID suspendeu a liberação do financiamento por 3(três) anos. Esse projeto só foi reiniciado por conta da intermediação do Governo Federal, sensibilizado pelos seguintes motivos: (a) o movimento de protesto da comunidade de Una contra a interrupção das obras, apoiado por uma ONG e (b) o comprometimento financeiro do Estado com o projeto que, para atender exigência de contrato com o BID, já havia realizado os investimentos iniciais com recursos próprios a fundos perdidos.

Contudo, o processo de participação da comunidade da Bacia do Una foi superficial e não evitou a reprodução da prática de remanejamento de grande parcela dos residentes para zonas periféricas da cidade.

Cinco anos depois, em 1999, a Prefeitura de Belém recorreu novamente ao BID para financiar um outro grande investimento em macro-drenagem, desta feita na Bacia do Tucunduba, cujo projeto piloto se desenvolve na área de baixada da comunidade do Riacho Doce, comentado a seguir.

4. ESTUDO DE CASO: PROJETO PILOTO RIACHO DOCE

O Projeto Riacho Doce é a primeira experiência com o propósito de por em prática o regimento estabelecido pelo PDU (1993). Para atender às determinações do PDU foi preciso criar o chamado Plano de Desenvolvimento Local (PDL), o qual se fundamenta na prática da mobilização e participação do público alvo da intervenção (PMB, 2001).

A implementação do PDL se subdivide nas três fazes seguinte: (a) Elaboração e Adesão Comunitária; (b) Execução das Obras Físicas e (c) Monitoramento.

a) Fase de Elaboração e Adesão Comunitária - Aproximação da comunidade para realizar diagnóstico, planejamento e elaboração dos programas; além de consultas para apresentação e adequação das propostas aos interesses comunitários e adesão das famílias ao PDL. Nesta fase destacam-se as seguintes ações:
- Preparação da Equipe: A equipe de técnicos é preparada para atuar com base em levantamentos de documentos, visitas em campo e atividades junto à comunidade;
- Aproximação com a Comunidade: O relacionamento entre equipe técnica e comunidade é desenvolvido a partir de um processo de decisões coletivas e de atividades a serem realizadas em conjunto. Todos os procedimentos adotados para o reconhecimento da área, para a pesquisa socioeconômica e as deliberações sobre as propostas de intervenções são realizados pela equipe técnica com a participação da comunidade. A sede dos projetos é localizada na área de intervenção. Os interlocutores entre o Poder Público e as famílias envolvidas no programa são escolhidos entre as lideranças locais. As agendas para as exposições sobre a programação de cursos, oficinas, acompanhamento familiar e produção de material informativo e educativo são definidas em conjunto com os moradores;
- Divulgação do PDL: O esclarecimento dos objetivos e a exposição da concepção geral do Plano são realizados em um ambiente descontraído, com o propósito de facilitar o diálogo e de contribuir para manifestação de opiniões e de reivindicações. Esta atividade é fundamental para conquistar o apoio e a adesão da comunidade ao Plano e evitar o risco de reprodução dos insucessos de planos anteriores;
- Diagnóstico da Área: esta investigação é desenvolvida com base em observações direta, pesquisa e relatório de campo, visitas domiciliares, entrevistas, reuniões, dinâmica de grupo e avaliação de casos;
- Planejamento do Programa Sócio-Ambiental e do Projeto Físico: Todas as atividades associadas ao planejamento são sediadas no mesmo local, propiciando maior integração das ações, através da interlocução permanente entre os participantes. Nesse processo, são discutidos exaustivamente todos os elementos constituintes do Programa Sócio-Ambiental e do Projeto Físico, no qual participam a equipe técnica e a Rede Institucional composta por 3 órgãos executores (Fundação Papa João XXIII - FUNPAPA; Secretaria de Saneamento - SESAN e Secretaria Municipal de Coordenação Geral de Planejamento e Gestão - SEGEP) e pelos co-executores (Universidade Federal - UFPA, além de outros 9 órgãos municipais colaboradores).

Mecanismo para Evitar Novas Invasões: Os requisito para garantir a participação nas atividades e as benfeitorias do Plano, são os seguintes: Cadastramento Censitário das Famílias Residentes - condicionado ao compromisso de adesão ao Plano - e Fiscalização Permanente - realizada pelos técnicos da Prefeitura Municipal de Belém com a cooperação e envolvimento da comunidade local. A equipe da prefeitura executa a interdição da área ameaçada por novas invasões, estabelecendo imediatamente as medidas cabíveis para impedir sua ocupação.

b) Fase de Execução das Obras - Nesta fase, a comunidade participa do gerenciamento, acompanhamento e fiscalização de todas as atividades do PDL. Este processo ocorre através de co-gestão administrativa, garantindo o controle social. Para isso, é instituído o Conselho de Controle Social e duas Comissões de Fiscalização de Obras e Serviços, sendo estas representações eleitas de forma direta em assembléias com a comunidade e definidas como segue:
- Conselho de Controle Social: Instância Consultiva composta por 1 (um) representante da Universidade Federal, 3 (três) representantes do Governo Municipal, 1 (um) representante de cada ONG (desde que o mesmo esteja envolvido em trabalhos na área de intervenção); 1 (um) representante da comunidade (igrejas, centros comunitários, associação de moradores, grupos culturais, ou conselhos gestores) e 1 ou 2 (dois) representantes, por rua, eleitos através de votação direta nas assembléias de rua;
- Comissão de Fiscalização do Projeto Físico e Comissão de Fiscalização do Programa de Participação Comunitária: Cada comissão é formada por 5 (cinco) membros do Conselho de Controle Social, escolhidos entre os representantes da Comunidade;
- Coordenação Executiva: Instância técnica composta por representantes da Prefeitura Municipal de Belém e dos respectivos órgãos municipais executores (SEGEP, SESAN e FUNPAPA).

c) Fase de Monitoramento - Esta etapa refere-se ao acompanhamento das famílias durante o período de um ano após a conclusão das obras. O objetivo é garantir a continuidade do projeto social desenvolvido nas fases anteriores, porém, com menor envolvimento da equipe, a fim de possibilitar que as próprias famílias desenvolvam a habilidade de planejar e organizar suas atividades de modo cada vez mais independente.

5. ANÁLISE DA APLICAÇÃO DO PDL

A participação popular efetiva no programa de implementação do Plano de Desenvolvimento Local do Riacho Doce apresenta-se como um dos grandes méritos do referido plano. Com base nessa participação os técnicos obtiveram o respaldo indispensável para os devidos ajustes, o que garantiu maior credibilidade e vigor ao projeto final. Por outro lado, a comunidade desenvolveu um certo senso de auto-estima, conforme pode ser intuído através da própria declaração do líder comunitário do Riacho Doce, em depoimento feito em janeiro de 2003: A participação no projeto nos deu maior consciência dos nossos problemas, assim, foi mais fácil fazer nossas reivindicações e fiscalizar, e a comunidade ficou mais forte.

Outro aspecto positivo do Plano é o trabalho desenvolvido junto à comunidade para estimular o maior envolvimento no Sub-Programa de Geração de Trabalho e Renda, que promove a capacitação profissional e está facilitando a inclusão dos participantes no mercado de trabalho.

Por questões de segurança e por necessidade de espaço para permitir as obras de urbanização na área, está prevista a remoção de cerca de 40% das residências. Entretanto, a dificuldade de se encontrar espaço disponível nas proximidades do Riacho Doce, pode comprometer a intenção de evitar a transferência de alguns residentes para outras áreas.

Outra questão relevante, na qual não foi prestada a devida atenção, refere-se ao melhor uso dos recursos naturais para o transporte hidroviário. Quanto a isso, vale salientar que mesmo após a revisão do projeto de intervenções físicas para inclusão do PDL, não foi alterado o compromisso declarado no projeto original de, apenas, manter o transporte fluvial existente. Assim, apesar da pesquisa socioeconômica ter constatado que a subsistência da população ribeirinha, em grande parte, depende do comércio fluvial, não foram realizados nem recomendados estudos específicos para caracterizar os desejos de viagem da demanda, a fim de obter o melhor aproveitamento da hidrovia para o desenvolvimento da economia local. Portanto, a única obra para manter o comércio fluvial se limitou à construção de pátios nos dois pontos de atracação para as embarcações, já existentes.

Além disso, a pesquisa também demonstrou a importância dos modos não-motorizados. Entretanto, as propostas de melhoria de calçadas com segregação dos fluxos de pedestres e de veículos estão limitadas aos deslocamentos internos ao ambiente da comunidade. O projeto final não prevê a melhoria das calçadas, nem a construção de ciclovia interligando o Riacho Doce ao centro comercial de Guamá, situado à cerca de 3 (três) quilômetros de distância, para onde se dirige o maior número das viagens, nas quais os pedestres e ciclistas têm significativas participações.

Com relação aos serviços de transporte público, também, não foi dedicada a devida atenção para estudos específicos sobre a demanda, com o objetivo de melhorar o atendimento das necessidades de mobilidade da população ribeirinha.

Em síntese, observa-se que Plano de Desenvolvimento Local do Riacho Doce apresentou um certo descompasso no propósito de integração do Programa Sócio-Ambiental com o Projeto de Benfeitorias Físicas relacionadas ao transporte. Provavelmente, por falta de referências de experiências práticas semelhantes, o enfoque da questão social mostrou-se mais absorvente e complexo dificultando a consolidação da interação entre as atividades de ambos (programa e projeto). Entretanto, o PDL continua em atividade com a fase de execução de obras bem adiantada, apesar do atraso devido à limitação de espaço disponível na vizinhança para instalar as residências que precisam ser removidas. Contudo, até o momento, essa experiência já atingiu os seguintes objetivos preliminares: Participação popular; Desenvolvimento e implementação do Programa Sócio-Ambiental para promoção da inclusão social.

6. CONCLUSÕES

O Projeto Piloto do Riacho Doce localizado na Bacia de Tucunduba é a primeira experiência efetiva de reconstrução de uma área urbana na cidade de Belém com o propósito de promover um desenvolvimento urbano mais sustentável. Sua elaboração foi impulsionada pela necessidade de ampliação da rede viária e Belém. Esse fato, de certa maneira, confirma a constatação de Mourelo (2002) sobre os avanços na política de mobilidade sustentável, feita a partir de observações em várias cidades do mundo. Na maioria das cidades pesquisadas, Mourelo verificou que o fator decisivo na consolidação de políticas para a sustentabilidade, geralmente, tem sua origem nos debates sobre os procedimentos para solucionar um grave problema de transporte.

Na aplicação das diretrizes do PDL que estabelecem a manutenção dos residentes, verificou-se um conflito com as normas do Plano Municipal de Drenagem Urbana de Belém definidos no PDU (1993). O referido Plano faz exigência da preservação de uma faixa de domínio igual a 60 metros a partir das margens dos igarapés. Essa exigência implica no remanejamento de quase a totalidade dos residentes ribeirinhos, uma vez que, na Região Amazônica, os assentamentos populares se localizam à beira dos cursos d’água.

No caso do Projeto Piloto, além dos custos adicionais relacionados às remoções, não há área suficiente nas vizinhanças para abrigar todas famílias com residências localizadas na referida faixa de domínio da preservação. Para não comprometer o Programa Sócio-Ambiental foi preciso negociar o relaxamento dessa exigência. Mesmo assim, o problema do remanejamento não está completamente resolvido. Conforme já mencionado, o intenso adensamento e as irregularidades das construções exigem a retirada de muitas residências. Atualmente, a Prefeitura de Belém negocia com o Governo Federal a desapropriação de um terreno vizinho pertencente a UFPA para a reconstrução das casas que devem serão demolidas.

A solução desse impasse se torna mais difícil, não só por envolver uma instituição subordinada a um órgão externo ao projeto, pertencente a uma esfera hierárquica superior, mas também pela existência de uma pendência judiciária com funcionários da UFPA, os quais, há cerca de 12 anos, reivindicam o direito de posse do mesmo terreno. Até o momento, esse conflito já provocou o atraso de aproximadamente um ano no cronograma de obras de intervenções físicas. Recentemente, foram iniciadas apenas as obras relativas às reformas das residências do Riacho Doce, que permanecerão em seus locais. Entretanto, a questão de desapropriação do terreno da UFPA, continua sem previsão de solução.

Essas questões legais demonstram a dificuldade de se implementar propostas inovadoras de desenvolvimento urbano, pois elas geralmente se esbarram no âmbito de influência de distintos órgãos reguladores e esferas administrativas, cujas normas e interesses muitas vezes são conflitantes. Porém, as dificuldades não devem ser consideradas como empecilho e sim encaradas como desafio para vencer os entraves e implementar as mudanças necessárias.

Com relação às conquistas da comunidade do Riacho Doce, adquiridas através do processo de participação nas atividades dos programas, destacam-se as seguintes: Conscientização de seus direitos e deveres; Fortalecimento da representatividade das lideranças comunitária e Habilidade para identificar os problemas e apresentar soluções.

A própria condição de participar já implica em uma espécie de inclusão. Entretanto, vale ressaltar que a práticade participação é um processo de aprendizado e, portanto, deve ser conduzida por uma equipe experiente, principalmente quando se trata de comunidade de excluídos. O estado de abandono e de carência generalizada, em que se encontra a comunidade envolvida, pode compromete o projeto de participação, não só pela facilidade de manipulação, mas principalmente pela própria dificuldade de comunicação entre a comunidade e a equipe técnica. Por exemplo: em uma reunião com os técnicos, a comunidade do Riacho Doce declarou que o sistema de transporte público era ruim. Após o debate sobre o problema, verificou-se que a questão que mais afligia não era a deficiência dos serviços de ônibus e sim o péssimo estado de conservação da pavimentação de terra batida da rua que dá acesso ao ponto de parada de ônibus mais próximo.

No estudo de caso Riacho Doce, verifica-se que, a estratégia para romper com o ciclo vicioso das invasões dos terrenos baixos, se resume em promover a emancipação da comunidade local e em criar condições para os moradores resistirem aos assédios da especulação imobiliária. Para tanto, a tática adotada pode ser compreendida através das seguintes ações:
- Criação de um centro comunitário e formação de lideranças locais; Participação da comunidade em todas as atividades do PDL, desde a identificação até a resolução e monitoração dos problemas locais;
- Vincular o direito de participação à comprovação de matricula e freqüência na escola, para as crianças, e no programa de alfabetização, para adultos;
- Oferta de cursos de formação e aperfeiçoamento em atividades socioeconômicas locais, aos interessados em se capacitar para o mercado de trabalho;
- Regularização da documentação garantindo aos residentes a posse do terreno e o título de propriedade do imóvel;
- Proibição de venda do imóvel, no período de 10 anos; Investimento na melhoria do imóvel, a fundo perdido;
- Compromisso das famílias beneficiadas com o programa em arcar com as despesas de fornecimento e manutenção dos serviços urbanos instalados (como por ex.: luz, água);
- Formação de uma equipe comunitária para monitoramento contínuo.

Os projetos de macro-drenagem das bacias de Una e de Tucunduba demonstram que, as exigências de contrato, com o comprometimento financeiro do Poder Público nos custos iniciais das obras e a obrigação de participação popular, criam vínculos que aumentam os interessados na conclusão do projeto e reduzem a possibilidade de desvios dos objetivos sociais.

Por outro lado, a existência de uma legislação com prerrogativas sociais e princípios de sustentabilidade é fundamental para colaborar na mobilização de forças para a mudança do padrão de desenvolvimento urbano tradicional, que se mostra incapaz de beneficiar a população de baixo poder aquisitivo. Entretanto, a legislação por si só não é suficiente para acionar esse processo. Portanto, para impulsionar e concretizar as tendências de mudança, é necessário, também, que exista uma certa conscientização da sociedade sobre a gravidade do problema. Isso fica claro no caso de Belém, uma vez que as diretrizes e os princípios definido no PDU (1993) só foram postos em prática no Projeto Riacho Doce, cerca de uma década depois de serem incorporados na legislação urbana, por insistência da equipe de técnicos da Prefeitura que possuía uma sólida consciência de responsabilidade sócio-ambiental.

A demora entre a proposição e a execução das intenções do Plano Diretor de Belém não é um caso isolado. A cidade de Natal pode ser citada como um exemplo mais crítico, pois segundo Santos (2001), as primeiras referências às chamadas Zonas Especiais de Recuperação Urbana, onde se localizam assentamentos populares, com sugestões para o tratamento e a integração das mesmas à infra-estrutura urbana, foram mencionadas no Pano Diretor de 1984 e, até hoje, não há exemplos concretos de que estas intenções tenham sido postas em prática.

Em resumo, experiência de Belém demonstra que a inclusão social se sustenta sobre os três seguintes pilares: o Legislação: O Respaldo jurídico é indispensável para estabelecer metas de desenvolvimento incluindo considerações socioeconômicos, ambientais e de mobilidade. Nesse aspecto, é importante que sejam desenvolvidos estudos sobre regulamentos e códigos urbanos com o propósito de aprimorar e compatibilizar os dispositivos legais, no sentido de promover um amplo desenvolvimento sustentável.

Além disso, faz-se necessário elaborar indicadores de sustentabilidade capazes de medir, entre outros, o grau de inclusão social. Desse modo, seria possível determinar o cumprimento da legislação, a partir da definição de metas e prazos para atingir um determinado grau de inclusão social ou um desejado nível de sustentabilidade, estabelecido previamente.

o Participação: A comunidade diretamente afetada deve ser envolvida no processo de planejamento e tomada de decisão, para proporcionar maior compromisso e melhor aplicação dos recursos, especialmente quando se trata da população de baixa renda. Nesse sentido, é preciso aperfeiçoar as técnicas de participação popular e os procedimentos para garantir e manter o equilíbrio no desenvolvimento social e econômico.

o Conscientização: Os líderes da sociedade organizada devem consolidar e difundir o conceito de responsabilidade sócio-ambiental, ou seja, a certeza de que a manutenção da qualidade e da própria vida está subordinada ao desenvolvimento social e econômico equilibrado, com preservação ambiental. Faz-se necessário, também, pesquisar aspectos específicos da população de baixa renda para desenvolver projetos mais ajustados à sua realidade, por exemplo, no que se refere ao dimensionamento e às características da infra-estrutura, dos serviços de transporte e demais serviços urbanos.

No caso específico de Belém, é preciso investigar o melhor aproveitamento dos recursos naturais de suas bacias hidrográficas para o transporte de passageiros e de carga. Deve-se, também, analisar as alterações relacionadas à mobilidade e aos aspectos sociais, ambientais e econômicos das comunidades de Una e do Riacho Doce, depois da conclusão de todas as intervenções locais.

Por fim, vale salientar que o potencial de contribuição do setor de transporte para reduzir as diferenças sociais ou almejar uma melhor distribuição de renda poderia ter sido mais bem aproveitado. Portanto, mesmo reconhecendo que a experiência demonstra uma tentativa bem sucedida de mudança significativa na forma de planejar e investir no desenvolvimento urbano, ainda percebe-se a falta de entrosamento entre os urbanistas e os planejadores de transportes. Nessa experiência, a interdependência entre os sistemas de transportes, o padrão de ocupação territorial e o desenvolvimento socioeconômico local foi pouco explorada.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

- Abelém, A.G. (1988) Urbanização e Remoção: Por que e para que?. Tese M.Sc., NAEA/UFPA, Belém.
- Gondim, M.F.; W. Porto Jr., M.A.N. Azevedo e J.A. Martins (2003) Dimensionamento e Hierarquia Viária na Legislação Urbana. Anais eletrônicos do 1o. Seminário de Pesquisa e Ensino do Estado do Rio de Janeiro, CD-ROM, UFRJ, (jun.) Rio de Janeiro.
- Machado, S.M. (2003) Expansão da Malha Viária e Inclusão Social: Caso Riacho Doce. Tese M.Sc., PET/COPPE/UFRJ, Rio de Janeiro.
- Mourão, L. (1987) O Conflito Fundiário Urbano de Belém (1960-1980): A luta pela terra de morar ou de Especular. Tese M.Sc., NAEA/UFPA, Belém.
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- Porto Jr., W. (2002) Reflexão sobre a Evolução dos Transportes, o Gerenciamento da Mobilidade e a Mobilidade Sustentável. Anais eletrônicos do VIII Congreso Nacional y V Internacional de Topografia, CD-ROM, Universidad del Valle, (nov.) Santiago de Cali, Colômbia.
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- Santos, P.L. (2001) A Formação dos Espaços da Pobreza em Natal. Anais do 9o. Encontro Nacional de Planejamento Urbano e Regional, ANPUR, Rio de Janeiro, p.708-721.


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